A raíz de los problemas que se presentaron en distintas industrias para hacerse de insumos por las disrupciones que la pandemia del Covid-19 generó en las cadenas de suministros, mucho se habló de la posibilidad de que las empresas trasladen sus fábricas a lugares más cercanos. Sin embargo, lo que parecía una oportunidad para Argentina, lentamente se va desvaneciendo.
La especialista en comercio internacional, María Victoria Bruno, explicó a Ser Industria que esta tendencia de nearshoring existe, pero que serían otros los países que tienen más posibilidades de ser receptores de inversión en este contexto de relocalización de las cadenas de valor.
Asimismo, la ex directora de Regulaciones y Disciplinas Internacionales del Ministerio de Producción de la Nación, se refirió a la reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) realizada este año y los cambios en los subsidios a la pesca que pueden beneficiar a Argentina.
A dos años del inicio de la pandemia por el Covid-19 y algo más de siete meses de la guerra por la invasión de Rusia a Ucrania, ¿cómo fue impactada la economía mundial?
En términos generales, como es sabido, la situación de la economía global se vio fuertemente marcada por la pandemia de Covid-19 y el año 2020 estuvo caracterizado por una de las mayores reducciones en los volúmenes de comercio y producción desde la Segunda Guerra Mundial, con fuertes interrupciones en las cadenas globales de valor, escasez de contenedores, falta de semiconductores, etc. Los niveles de inversión extranjera directa también decayeron significativamente en 2020. Aunque hay que decir que la pandemia afectó de manera muy desigual dependiendo el sector. La industria de viajes, por ejemplo, o aquellas que dependían de las interacciones personales han sido de las más fuertemente afectadas, mientras que otros sectores incluso se vieron favorecidos, por ejemplo, los servicios digitales como la telemedicina, el aprendizaje en línea y otros servicios que tuvieron un boom. Esta disparidad en el impacto también se ve entre países. América Latina, lamentablemente se llevó el puesto a la región en desarrollo más afectada del mundo por la pandemia. Luego del golpe inicial de la pandemia, en 2021 hubo una repuntada fuerte, aunque la recuperación siguió siendo desigual entre países y sectores, creando presiones en cadenas de suministro específicas. También aparece la inflación a nivel global como un nuevo factor que no estaba presente en los años anteriores. En el 2022, aunque se esperaba un crecimiento menor, la invasión de Rusia a Ucrania en febrero movió el tablero de una economía que ya venía golpeada y amenaza con un efecto prolongado en la economía mundial. La OCDE recientemente estimó que, para fines de 2023, la guerra le costará a la economía mundial 2,8 billones de dólares en producción económica. Esta cifra viene acompañada de proyecciones de un crecimiento global más débil de lo esperado, una inflación más fuerte, un mercado bursátil que se derrumba, y un daño potencialmente duradero a las cadenas de suministro. En particular, la guerra se caracterizó por su impacto fortísimo en los precios de energía y alimentos, y pone en discusión varias cosas que ya se venían hablando a nivel internacional.
¿Cuáles?
Por un lado, el tema de la dependencia de los combustibles fósiles y la transición hacia las energías renovables. Por ejemplo, recientemente, Rusia, junto con Arabia Saudita y otros países de la OPEP, adoptó una medida para reducir la producción de barriles por día como reprimenda a los esfuerzos occidentales para bajar los precios del gas y castigar a Rusia por su invasión de Ucrania. Los precios del crudo y la gasolina volvieron a subir después de la medida. En este contexto, la OCDE pidió a Estados Unidos y Europa que aceleren su transición a las energías renovables en respuesta a la reducción en el suministro de combustibles fósiles por parte de Rusia, alertando además sobre el vínculo entre política energética y la seguridad. Por otro lado, tenemos la escasez de alimentos a nivel global y cómo esto impacta en países que no son productores. Muchos países de África, sobre todo, pero también de Asia, se ven en una situación muy delicada en cuanto a lo que se denomina la inseguridad alimentaria. Básicamente no pueden alimentar a su población y es una situación que se está agravando con la actual fortaleza del dólar que genera caos en los mercados emergentes. La inseguridad alimentaria fue uno de los temas que se debatió en la última reunión ministerial de la OMC. Vinculado con alimentos, otro tema es el que tiene que ver con las medidas que empiezan a adoptar los gobiernos en un contexto de creciente presión, porque algunos países productores de alimentos se ven beneficiados por el aumento del precio internacional del trigo, pero al mismo tiempo muchos de ellos optan por restringir las exportaciones y eso tiene un impacto sobre todo en los menos desarrollados que son los que después no pueden pagar esos precios. Las preocupaciones por el medio ambiente también se introducen en las consideraciones del comercio internacional. En la última ministerial se adoptó un acuerdo que prohíbe ciertos subsidios a la pesca y es el primer acuerdo adoptado en el marco de la OMC que tiene el foco puesto sobre la sostenibilidad y medioambiente y no tanto en si el subsidio en particular afecta o no al comercio. Este acuerdo se enfoca no en el daño comercial sino en el ambiental, aunque no se logró prohibir los subsidios a los combustibles que en parte es lo que da a los barcos mayores incentivos para la sobrepesca. Los números son bastante impactantes, según la FAO, sólo el 7 % de las poblaciones de peces del mundo están subexplotadas (“underfished”) y más del 35% sobreexplotadas. Desde la década del 70, esto se ha incrementado, ya que en esos años era del 10%. A su vez, el 58% de las poblaciones de peces del mundo están siendo explotadas hasta el nivel máximo biológicamente sostenible. A esto se le suma que la denominada pesca ilegal, no declarada, ni reglamentada (INDNR), que captura entre 11 y 26 millones de toneladas por año, lo que equivale a entre US$ 10000 y 23000 millones en todo el mundo.
¿Vamos a un mundo dividido en dos polos? ¿Rusia y China por un lado y Estados Unidos- Europa por el otro y después quedan los satélites?
La guerra comercial entre Estados Unidos y China ya tiene un par de años. Si bien creo que Estados Unidos empezó a relativizar un poco su peso como gran potencia y China aparece del otro lado como una potencia comercial sin comparación, claramente hay una puja entre dos visiones del mundo. Pero no sé si en un bloque pondría a Rusia con China… incluso cuando China, y también India, se han abstenido de criticar a Rusia y continúan económicamente comprometidos con Moscú, especialmente comprando más petróleo ruso a medida que Europa se ha movido para reducir sus importaciones, a medida que se prolonga la guerra en Ucrania, Rusia pone a sus pocos aliados restantes en una posición difícil. China e India han buscado cada vez más distanciarse de Putin y continúan llamando a una desescalada y solución pacífica. Europa, por su parte, hoy está sumamente debilitada por la guerra, mirando hacia adentro, porque se tiene que reacomodar, pero pronto va a tener que empezar construir alianzas. Y en todo este contexto, los satélites, los países del “tercer mundo”, deben pensar cuál es la forma más inteligente de relacionarse comercial y políticamente. En el caso de países como Argentina, que están completamente en la periferia, no se puede tomar esta decisión tan levemente. Tal vez no sea necesario, por el momento, adoptar una decisión tajante porque más allá de las cuestiones de afinidad política con un modelo u otro, está el aspecto comercial y económico. Una vía razonable, o al menos prudente, es la de no alineación, como se hizo durante la Guerra Fría. Y, en definitiva, es un poco lo que se vio con Rusia, los que comenzaron con las sanciones económicas y financieras fueron Estados Unidos, Canadá, Australia, las principales naciones de Europa, países desarrollados, mientras que muchos de los que se encuentran en desarrollo eligieron no pronunciarse. Es bastante emblemático el caso de Brasil con el tema de los fertilizantes. Bolsonaro y Putin, son dos líderes autoritarios que se posicionan en opuestos ideológicos si se quiere, pero sin perjuicio de ello, Brasil no adoptó medidas porque necesitaba los fertilizantes de Rusia. Entonces me parece que hay lugar a pensar estas relaciones de una forma un poco más inteligente. Desde ya, también entran a jugar consideraciones respecto a derechos humanos, que los formadores de políticas públicas tienen que poner en la balanza. Pero me parece que sería bastante ingenuo y desacertado tomar postura, por un lado o por el otro, meramente por cuestiones de ideología política.
¿Se están produciendo cambios en las cadenas de suministros y es eso una oportunidad para la región?
Los cambios en las cadenas globales de valor son una tendencia que se vio acelerada por la pandemia y profundizada por la guerra en Ucrania, por la disrupción que ambas generaron en las cadenas globales de suministros. En particular cuando hablamos del nearshoring, esto puede significar una oportunidad para América Latina, por su cercanía con Estados Unidos. Pero, al menos en el caso de Argentina, no somos los más cercanos. La realidad es que Estados Unidos tiene a México y Centroamérica donde la integración comercial y sus cadenas regionales de valor están más aceitadas. Esos son los países con mayores posibilidades dentro de la región para potenciar esta situación. Incluso en el cono sur, por ejemplo, Chile cuenta con acuerdos comerciales con Estados Unidos desde hace 20 años y una integración comercial a las cadenas globales de valor mucho mayor. Entonces hay varios en la fila antes de Argentina. También sucede que, en la actualidad, en Argentina no tenemos las mejores condiciones en términos de atracción de inversiones. En Argentina este nearshoring podría darse más bien con empresas brasileñas, pero el panorama es bastante complicado ahora y Argentina no tiene mucho que ofrecer frente a esta nueva tendencia porque, lamentablemente, se está quedando sin herramientas para atraer nuevas inversiones en un marco de creciente inestabilidad e inconsistencias en su política comercial externa. Pero de la misma forma que puede ser una oportunidad, la relocalización también puede ser un desafío, tal vez no para América Latina, pero sí para países chicos de Asia, donde algunas empresas optan están retirar sus subsidiarias e incorporar a su propia estructura algún eslabón de la cadena que tenían tercerizado o dejar de comprar insumos en países que dependen ampliamente de esa industria. Ahí se generan potenciales focos de crisis. Desde ya, esta tendencia no tiene que ver necesariamente con la optimización en términos de comercio, porque incluso pueden aumentar los costos de producción, con lo cual parece ser una tendencia que se sostenga en el tiempo.
¿Vamos hacia un comercio con mayores costos?
A partir del interés legítimo de protección y defensa del medio ambiente, ya empiezan a surgir nuevas barreras regulatorias, que traerán aparejado la necesidad de cumplir con determinados estándares. Estas normas no sólo van a encarecer en general los costos del comercio, sino que también tienen el potencial de dejar afuera a las empresas de países en desarrollo, como Argentina, que no tienen acceso a financiamiento, ni las capacidades para cumplir o costear todos esos procedimientos de acreditación que agregan más papeleo al comercio internacional. Y, en la medida en que no se pueda dar respuesta a nivel multilateral, lo que va a empezar a pasar es que no vamos a tener un sólo sistema, sino varios coexistiendo. Y esto es un gran problema, sobre todo cuando hay estándares diferentes de Estados Unidos y Europa. Ahora, por ejemplo, queda ver qué hará Estados Unidos con el tema del mecanismo de ajuste en frontera por carbono, si va a imponer medidas similares o diferentes a las de la UE, cuál será su estándar. También en términos de protección de datos, la regulación europea es diferente a la de Estados Unidos. Para las empresas que operan en los dos mercados y eso genera costos de operación muchísimo más elevados.
¿La Ministerial de la OMC de este año es una salida de la inactividad del organismo?
Por un lado, si, por el otro, no. Básicamente fue la primera reunión Ministerial de la OMC en cinco años, la última había sido en Buenos Aires, en diciembre del 2017 y en esa ocasión no se lograron resultados significativos. Entonces ya se venía hablando de crisis de la OMC, que se fue profundizando sobre todo a fines del 2019, con la cuasi parálisis del mecanismo de solución de controversias de la OMC. La función negociadora tampoco venía rindiendo frutos. Entonces lo cierto es que todo el mundo venía bastante descreído sobre las posibilidades de que se lograra algo en esta Ministerial. Pero contra estos pronósticos, se logró cerrar un acuerdo multilateral, algo que no sucedía desde Bali 2013, sobre subsidios a la pesca, así como otras medidas. Ahora bien, la crisis de la OMC persiste. Aún se habla de la necesidad de reformar la organización, pero no se llega a ningún tipo de plan de acción concreto. En los documentos de la ministerial se expresa la necesidad de tener un sistema de solución de controversias completamente operativo, pero ya no se habla de órgano de apelación, que era el punto fuerte del sistema y un recurso muy importante para los países en desarrollo, porque básicamente les permitía llegar a una solución en pie de igualdad con países con mayor poderío económico. Pero también hay un punto muy relevante, aún irresuelto, que es la cuestión de quienes califican como países en desarrollo en la OMC, lo que da algunas flexibilidades y hoy por hoy es por autodenominación.
¿Cómo funcionaba el sistema de solución de controversias?
Luego de una etapa inicial de consultas, el sistema de solución de controversias de la OMC, prevé el establecimiento un “grupo especial”, que es un panel de expertos que elabora un informe con sus conclusiones sobre la controversia que eventualmente puede, o mejor dicho podía, recurrirse ante el órgano de apelaciones, que era un órgano permanente lo que daba mayor coherencia. Mientras que los expertos cambian de caso a caso. Hablo en pasado porque lo que pasó fue que, alrededor de 2016, Estados Unidos empezó a hacer cada vez más elocuentes sus críticas al sistema y comenzó a bloquear la designación de nuevos miembros del órgano de apelaciones hasta que finalmente se llegó a la parálisis a fines del 2019. Lo que pasa es que Estados Unidos consideraba que ese órgano se estaba extralimitando en sus competencias, porque estaba empezando a legislar. Pero al mismo tiempo que critica, no pone sobre la mesa que es lo que quiere de la OMC y del sistema de solución de controversias en particular. Por el otro lado, está Europa que agarró la bandera del multilateralismo y buscó armar un mecanismo provisorio para apelaciones para salir de esta parálisis, pero no se vislumbran propuestas concretas sobre cómo avanzar sin Estados Unidos a bordo.
Mencionabas el tema de la autodenominación como países en desarrollo. Hace unos años se hablaba de que Estados Unidos presionaba para que los países que, entre otras cuestiones, sean parte del G20 dejen de ser considerados como países en desarrollo en la OMC. ¿Se mantiene esa idea?
Durante la administración de Donald Trump, se comenzó a cuestionar que cada país se autodenomine en desarrollo. Ahí está el gran tema de China, que se autodenomina “país en desarrollo”. Como en la OMC hay una serie de reglas que permiten normalmente un trato especial y diferencial para esta categoría, generaba mucha molestia a Estados Unidos. Más allá de que Estados Unidos tuvo una posición mucho más fuerte en este sentido durante el Gobierno de Trump, no la ha abandonado con Biden. De hecho, su política de comercio exterior no ha cambiado tanto en sus lineamientos. Pero todavía no se ha llegado a ningún resultado concreto a nivel multilateral. Lo que sí hizo Estados Unidos fue solicitar a países que consideraba aliados, como forma de presión, que dejaran de autodenominarse como en desarrollo o de acogerse al trato especial y diferenciado en el marco de la OMC, que es algo que hizo Brasil. Una nueva herramienta que surgió en el marco de la última Ministerial de la OMC, es la fórmula de “autoexclusión” que se utilizó en una nota al pie de la decisión ministerial sobre propiedad intelectual y vacunas contra la Covid-19, en la que se aclara que todos los países en desarrollo pueden acogerse a las flexibilidades de la resolución, pero alienta a los que tienen capacidad existente de fabricar vacunas contra la Covid-19 se abstengan de hacerlo. Y China lo hizo, se comprometió a abstenerse. Sigue siendo una solución voluntaria, pero abre la puerta a una nueva forma de abordar el tema en la OMC, con una mirada de caso por caso, lo que podría facilitar resultados negociados a futuro.
Las decisiones en la OMC se toman a través del consenso ¿Estados Unidos quiere tener más poder en este sentido?
En realidad, el descontento de Estados Unidos con el órgano de apelación tuvo en gran medida que ver por la interpretación que tuvo repetidas veces sobre su metodología para cálculos de dumping y fue lo que dio pie a mayores críticas. Veo muy difícil un cambio a la regla del consenso, considerando las bases con las que la OMC fue creada. Obviamente, es un punto problemático porque todos tienen que estar de acuerdo. Pero la solución tal vez no venga por el lado de un voto ponderado, sino por permitir que determinadas decisiones se puedan adoptar por mayoría. Esto está previsto en cuatro situaciones específicas, pero no es una vía que los miembros han elegido explorar por el momento.
¿Los cambios en los subsidios a la pesca, son positivos para Argentina?
Sí. Argentina está en el puesto número 21 en términos del tamaño de su industria pesquera a nivel global y no otorga subsidios a la pesca, por lo que limitar la capacitad de otros países de subsidiar a sus industrias le permite competir en mejores condiciones. La prohibición de subsidios a la pesca se venía discutiendo en la OMC en tres niveles: la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR); las subvenciones o subsidios a poblaciones sobreexplotadas de peces y los subsidios que, de alguna forma, fomentan la sobrepesca y el exceso de capacidad de los buques, por ejemplo, subsidios a la compra de buques o de máquinas y equipos para las embarcaciones, subsidios a la compra o a los costos del combustible, hielo o carnada. Esto estaba en el último borrador del acuerdo que circuló en noviembre cuando iba a ser originalmente la Ministerial. Finalmente se quitó del acuerdo final que se adoptó en junio y quedaron disposiciones relativas a buques u operadores dedicados a pesca INDNR y la prohibición a los subsidios que apoyan a la pesca de poblaciones sobreexplotadas. También se acordó un artículo de otras disciplinas que contiene una prohibición al otorgamiento de subsidios a la pesca en altamar. Esto es importante para países como Argentina, que tiene el problema de la milla 201. Ya que para pescar en la zona económica exclusiva Argentina, necesitan autorización, pero pueden pescar libremente en altamar y buques de países como Japón, la Unión Europea, China, reciben subsidios gigantes.
¿Entonces los barcos de China no van a poder seguir recibiendo subsidios?
Bueno, acá viene la trampa. El acuerdo contempla algunas flexibilidades para los países en desarrollo y si China se acoge a estas normas, podrá seguir subsidiando a su industria por dos años más. España y Japón, por su parte, no. De todas formas, el acuerdo tiene que entrar en vigor y para eso se necesita un determinado umbral de países que lo ratifiquen. Recién a partir de ahí, empieza a correr el plazo de dos años para los países en desarrollo que hayan adherido. Hay que ver si China lo hace. Pero, además, se estableció un periodo de cuatro años para seguir intensificando las negociaciones con el objetivo de llegar a un acuerdo integral que involucre las cuestiones que se dejaron de lado. Lo paradójico es que, si al cabo de cuatro años esto no se logra, el acuerdo se da por terminado… y, si bien es cierto que actualmente no llegó al nivel de ambición que se esperaba, no se le ve mucha lógica a que la solución sea no tener nada, todo el avance se daría por perdido.
¿La renovación de la moratoria del comercio electrónico fue un hecho destacable en la última Ministerial?
La moratoria, que prohíbe a los países imponer aranceles aduaneros a las transmisiones electrónicas, se viene renovando anualmente desde 1998, pero este año se pensó que -por primera vez desde el 98- podría no renovarse, porque las críticas de algunos países en desarrollo, sobre todo India y Sudáfrica, se hicieron oír más fuerte. La principal crítica es que discusión es porque les quita capacidad impositiva y por ende de recaudación. Lo cierto es que hay algunos estudios, de la OCDE en particular, que sugieren que lo que podría llegar a ganar un país por imponer aranceles al comercio electrónico, lo perdería por una desaceleración en las transacciones. Hoy, lo cierto es que los países no imponen aranceles aduaneros de este tipo… por ejemplo, si te compraras libros físicos en el exterior, para importarlos, tendrías que pagar los aranceles correspondientes si se supera el mínimo permitido. Mientras que, en el caso de un e-book, un audiolibro o un servicio digital, no.
