La pandemia del Covid-19 trajo consigo cambios en la vida cotidiana de las personas como en el mundo de los negocios. Este año, la invasión rusa a Ucrania, hizo que las teorías que hablan sobre el fin de la globalización pierdan fuerza. Basta mencionar que, en 2021, el comercio mundial alcanzó un nivel récord de US$ 28,5 billones, según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
Con esa cifra, parece poco probable que nos encaminemos hacia un mundo menos conectado. Para despejar dudas, Ser Industria entrevistó a María Belén Gracia, abogada, magíster en Derecho y Economía y experta en políticas comerciales internacionales. Desde la ciudad de Maastricht, en los Países Bajos, donde realizó una maestría en Comercio e Inversiones, compartió su visión sobre la actualidad y el futuro de los negocios a nivel mundial.
Gracia, quien se desempeñó como asesora legal en comercio internacional y Directora de Política Comercial con el Mercosur y ALADI en el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación entre 2016 y 2019, se refirió al presente del bloque que integran Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay y al papel que desempeña la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el contexto actual.
¿Qué cambios se observan en las cadenas globales de suministro a partir de la pandemia del Covid-19 y en medio de la guerra entre Rusia y Ucrania?
La invasión rusa tuvo como reacción la imposición de sanciones comerciales por varios Estados, pero principalmente por parte de la Unión Europea (UE), Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Japón y Australia, entre otros. Estas sanciones no sólo fueron comerciales, sino también financieras, por lo que hay una diferencia con las impuestas cuando Rusia invadió Ucrania en 2014. Ahora, son mayores y abarcan un espectro más amplio. Entre las consecuencias que se observan, que además se suman al efecto de la pandemia, están la escasez en las cadenas de suministros y los problemas que se encuentran en ellas. Específicamente, hay escasez de productos y servicios provenientes de esos países, no sólo en los mercados que aplicaron las sanciones, sino a nivel global. Esto lo observamos con el aumento de los precios del petróleo, del gas y también en el trigo que es el commodity característico de esa zona. Otra consecuencia es la restricción de la exportación de algunos de estos productos por parte de otros estados. Por ejemplo, la India anunció la prohibición de exportaciones de trigo, con algunas excepciones. Esto ya ocurrió anteriormente en otras situaciones y no es extraño que comiencen a observarse este tipo de acciones o medidas. Argentina lo hizo en su momento. Usualmente, la justificación de este tipo de medidas viene de la mano del razonamiento de que se está tratando de controlar los precios en el mercado interno. Pero la realidad es que, cuando se trata de commodities, esta lógica no es muy acertada, porque mayormente el mercado internacional define los precios. En este contexto, es esperable que se redefinan los países que van a ser proveedores de trigo, sobre todo en la Unión Europea.
¿El aumento de los costos del flete marítimo y la falta de contenedores se irán normalizando o también se reconfigurará el transporte marítimo?
El transporte marítimo se vio afectado más fuertemente por la pandemia como consecuencia de las medidas sanitarias que se tomaron para contrarrestar el Covid-19. Dada esa situación, había menos empleados trabajando en los puertos, por lo tanto, disminuyeron el flujo de contenedores y el transporte marítimo. También había menos posibilidad de comercializar productos. Esto generó lo que se conoce como la crisis de los contenedores y, básicamente, lo que hizo fue aumentar el precio del transporte marítimo. Según un estudio del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) los precios de los contenedores desde Shanghai a América del Sur pasaron de US$ 2.000 en 2019 a US$ 7.000 en 2021, con lo cual el aumento es enorme para las empresas de comercio exterior.
¿En qué medida la guerra incide sobre estos temas?
Ya se empiezan a observar consecuencias negativas, como la cancelación de ciertas rutas que se utilizaban entre Asia y Europa. El Reino Unido prohibió cualquier tipo de aceptación de fletes provenientes de Rusia, con excepción de medicinas y alimentos. Esto genera un grave inconveniente para los costos del transporte marítimo. Hay que ver cuál es el resultado, aún es pronto para medir las consecuencias, pero no creo que esta situación ayude a resolver. Además, todavía persisten algunas medidas tomadas por la pandemia. China mantiene restricciones bastante fuertes, Japón conserva algunas medidas y esto también contribuye a la crisis.
Se habla de que vamos hacia una nueva globalización, más regional, una reconfiguración de las cadenas de valor. ¿Coincidís?
A raíz de las sanciones por la guerra en Ucrania se observa un cambio en las cadenas de suministro. Es lógico, porque las industrias que tenían como proveedores a exportadores rusos o ucranianos a los que ya no pueden comprarles, tienen que reemplazar esas cadenas de suministro. En cambio, cuando uno hablaba de cambios en las cadenas de suministros, generados a raíz de la pandemia, lo pensaba más en el sentido de costos y de la posibilidad de tener el producto disponible, en el caso de una nueva pandemia. Lo particular de la situación de la guerra entre Rusia y Ucrania es que el cambio en esas cadenas de suministro no se da por una cuestión de costos, ni transporte, sino por razones relativas a la seguridad nacional. Esto tiene un impacto y lo señaló porque no es menor.
No coincido con los analistas que dicen que este es el fin de la globalización. Esa afirmación implica desconocer cómo funciona el comercio internacional en la actualidad, donde la digitalización ha hecho que estemos más conectados que nunca. Al comercio internacional de mercaderías se le ha sumado el de servicios y bienes digitales que han tenido un crecimiento exponencial en los últimos años. Por eso es imposible que hablemos de una desglobalización. Sí creo que estamos ante una redefinición de lo que consideramos globalización y que puede estar dada por estas cuestiones que, en la pandemia, se manifestaron como una necesidad ante una situación de crisis sanitaria global. En este contexto se manifiesta como la necesidad de una situación de crisis de seguridad nacional o regional – en el caso de la UE. Esto también hay que tenerlo en cuenta cuando uno analiza no sólo el tema del comercio, sino también el de las inversiones. En el último tiempo, muchos estados empezaron a tomar medidas relacionadas con la revisión o monitoreo de sus inversiones, lo que implica un control mucho más exhaustivo de dónde provienen los capitales. Esto tiene una lógica que puede llegar a ser entendida como una continuación de la guerra comercial entre Estados Unidos y China.
Ante esto, ¿qué papel juega la OMC?
Cuando se habla de la OMC me parece importante marcar que es una organización internacional impulsada por sus miembros, por lo que, si no hay acuerdo entre ellos, es muy difícil que pueda haber algún tipo de avance. Pensemos que la secretaría de la OMC solo actúa como un facilitador, no toma decisiones por sí misma, sino que eso lo hacen los miembros. En este contexto, se necesita del consenso y de un ámbito de relaciones pacífico para que pueda haber acuerdo. Otra de las consecuencias que se está observando, a raíz de la guerra, es que no hay un buen diálogo en el marco de la OMC y esto amenaza la expectativa de la ministerial que se esta llevando a cabo hasta el 15 de junio. Se espera un avance en temas bastantes significativos, como las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca, comercio electrónico, cuestiones relacionadas con la exención a los derechos de propiedad intelectual para las vacunas contra el Covid-19, y otros temas relativos al comercio agrícola y la reforma de la OMC. A raíz de la guerra, se teme que la reacción de muchos de los ministros en el recinto sea no querer compartir la reunión con los representantes de Rusia, algo que ya se observó en otras organizaciones internacionales. Creo que la OMC es el ámbito normativo y el lugar donde se deben lograr los acuerdos políticos necesarios que generen las regulaciones que permitan el desarrollo del comercio internacional, porque si no, se corre el riesgo de que las disrupciones sean muy importantes. Si no prosperan las negociaciones y el diálogo en la Organización, puede haber consecuencias negativas para el ámbito multilateral del comercio. Me parece relevante señalar que las sanciones comerciales que se están tomando, están amparadas por reglas de la OMC. Tanto el Acuerdo General de Aranceles de 1994, como el GATS, contienen artículos que permiten a los estados tomar medidas contrarias a las reglas de la OMC en situaciones de conflicto armado o grave tensión internacional para proteger sus intereses de seguridad.
Hay quienes sostienen que la OMC es una organización vetusta que no está brindando soluciones…
Esto viene de la mano con lo que mencionaba antes. Muchas veces se critica a una organización sin tener en cuenta que no es otra cosa que el resultado de sus propios miembros. Lo mismo sucede con el Mercosur. Desde mi función anterior escuché muchas veces decir que “el Mercosur no va a ningún lado” o “para qué queremos un Mercosur”. Estas críticas se oyeron mucho en nuestro país. La realidad es que, en el caso de la OMC, como toda organización internacional, si los miembros no demuestran compromisos, no quieren avanzar y no hay consenso, no se llega a ningún lado. Actualmente, noto que la nueva secretaria de la OMC y su equipo están trabajando de forma más colaborativa para que se llegue a acuerdos. La Directora General de la OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, en muchas ocasiones ha instado a los países a sentarse a la mesa a negociar, a tratar de resolver esta situación. Más allá de la cuestión geopolítica del conflicto en Ucrania, se pueden continuar llevando a cabo las negociaciones que están en la agenda de la OMC y tener resultados concretos. En ese sentido creo que hay una esperanza.
Entonces, ¿cómo ves el futuro de la OMC?
Cuando uno piensa en el futuro de la OMC, el otro tema es si vamos a seguir teniendo un sistema multilateral de comercio como el que conocemos. Me refiero mayormente a que algunos estados, principalmente Estados Unidos, han manifestado en varias ocasiones que el sistema multilateral del comercio necesita cambios, empezando por el órgano de solución de controversias de la OMC y el reglamento relativo al órgano de apelaciones. Pero también en cuanto a otros compromisos asumidos en el marco de los acuerdos comerciales. Si hay consenso para llevar a cabo esta modificación, probablemente veamos un sistema multilateral de comercio distinto, diverso, en los próximos años. No creo que sea el sistema que conocemos, porque con estas reglas muchos de los estados manifestaron su descontento. En eso no se puede hacer la vista gorda, porque si no, nos vamos a encontrar ante la misma situación que estamos en la actualidad, donde tenemos un órgano de apelaciones que está parado y, por lo tanto, el resto del sistema de solución de controversias también. Nadie puede negar que es necesario un cambio en ese sentido.
En cuanto al comercio internacional, ¿se necesitan nuevas regulaciones para proteger el medio ambiente?
La protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático, están en la agenda de Naciones Unidas. También es una de las cuestiones por las que el comercio internacional ha sido criticado fuertemente, principalmente desde el ámbito de la sociedad civil, bajo el argumento de que no se ha usado para promover el desarrollo sostenible. En su preámbulo, el acuerdo de la OMC señala la protección del medio ambiente, también en las excepciones que mencionaba antes del GATT y del GATS. Los dos acuerdos permiten a los estados tomar las medidas necesarias para proteger la vida humana, animal y vegetal. De alguna manera, se pueden dictar normas que restrinjan el comercio internacional en pos de cumplir con otros objetivos que tienen que ver con la protección de estos valores. El punto es que en los últimos años se ha entendido que esto no ha sido suficiente y que es necesario hacer más. Como consecuencia, algunos miembros en el contexto de la OMC, iniciaron conversaciones, en el marco de un grupo denominado Debates Estructurado sobre el Comercio y Sostenibilidad Ambiental. El cambio climático es una realidad y tenemos que hacer más de lo que estamos haciendo, no sólo los gobiernos o los estados, sino también el sector privado, los ciudadanos. Es un tema de educación y cultura que no pasa sólo por las medidas que puedan tomar los gobiernos. Es necesario que cumplamos con las reglas internacionales y que haya una mayor aplicación.
¿Es algo que ahora no sucede?
Lo que ocurre es que algunas de estas medidas pueden afectar el comercio internacional, por eso también es importante acordar reglas a nivel multilateral o estándares internacionales. Por ejemplo, la medida que se está analizando ahora en el parlamento europeo y otros países también están evaluando: el mecanismo de ajuste fronterizo de carbono. El fin es reducir las emisiones de carbono en la producción y tratar de tener un nivel de juego equitativo entre los operadores económicos de la UE y los productores extranjeros. Este impuesto en fronteras, trata de compensar el costo que los productores extranjeros no tendrían, por no tener que cumplir con las mismas exigencias que los de la UE. Tiene diversos puntos que pueden ser problemáticos. Por un lado, porque no tenemos un precio de carbono definido a nivel multilateral, entonces ¿cómo van a medir o calcular ese precio? Si cada país comienza a hacerlo de manera individual, tenemos un problema que va a repercutir en costos para el propio productor y se va a terminar resolviendo al adoptarse el estándar más exigente, que es lo que ocurre actualmente con otras regulaciones. El otro problema es que se deben tener en cuenta los distintos niveles de desarrollo. Nadie puede oponerse a la reducción de los niveles de emisiones de carbono, la utilización de energías renovables, la promoción de un consumo sostenible. El problema es que, si no se tienen en cuenta los distintos niveles de desarrollo, los países en vías de desarrollo o menos desarrollados, terminan pagando las consecuencias de la polución generada por los desarrollados. Para evitar eso y no generar una situación en la que terminemos dando por tierra los beneficios que ha generado el comercio internacional para los países en desarrollo, son necesarias reglas internacionales. También se deben tener en cuenta los plazos especiales de adaptación para los países en desarrollo, la provisión de asistencia técnica y la transferencia de tecnología, para llevar a cabo la transformación necesaria.
Lograr esos acuerdos de colaboración, debe ser complicado…
Es uno de los puntos en este diálogo que comentaba. Se está haciendo hincapié en qué medidas climáticas relacionadas con el comercio o la economía circular se pueden acordar en el marco de la OMC. Hay que considerar que deben estar en conformidad con las normas de la organización, pero al mismo tiempo garantizar algún tipo de asistencia técnica para los países menos adelantados. En eso la OMC tiene experiencia, ya que en países en desarrollo ha desplegado distintos programas y bastante exitosos. Por eso, si se logra un acuerdo que permita eso, va a ser beneficioso.
En cuanto a lo ambiental, ¿el acuerdo Mercosur- UE puede ser positivo?
El acuerdo entre Mercosur y UE, no es sólo comercial, sino también de asociación política y cooperación internacional. Sería una muy buena herramienta ya que el acuerdo incluye también un capítulo específico de comercio y desarrollo sostenible en la parte comercial que permitiría obtener la cooperación necesaria por parte de la UE, para llevar a cabo esta transformación en nuestros países.
¿Cómo ves las negociaciones que se están realizando al respecto?
El acuerdo está cerrado desde 2019 y la parte en política de cooperación se terminó de negociar el año pasado. Es cierto que hubo algunas conversaciones más de índole político y que actualmente hay un paréntesis en esas conversaciones, que es lógico porque la prioridad de la UE, en este momento, es lo que está ocurriendo en Ucrania. Lo interesante, es que, en esta situación geopolítica tan compleja, la Unión Europea también necesita reforzar o profundizar sus relaciones con sus socios comerciales que son aliados y sumar nuevos aliados. Hablo de aliados en el sentido de tratar de contener una situación geopolítica que está amenazando al resto del continente europeo. También me parece importante que se observen dos cuestiones. Por un lado, que el acuerdo contiene un pilar político y de cooperación que brinda las herramientas necesarias para llevar a cabo este tipo de diálogo. Pero, por otro lado, también brinda mayor institucionalidad y mayor seguridad jurídica al desarrollo del comercio exterior en nuestros países. A su vez, esto también tiene repercusiones a nivel interno.
¿Qué significa eso?
En los últimos años y a raíz de que se retomaron las negociaciones en 2016, el Mercosur avanzó muchísimo en el acuerdo y modernización de normas internas, por lo cual la relación entre los socios también se profundizó. Por ejemplo, se pudo negociar un acuerdo de compras públicas, un acuerdo de facilitación de inversiones en el Mercosur que no teníamos, un acuerdo de facilitación del comercio. Recientemente se terminó de negociar el acuerdo de comercio electrónico, que es uno de los más modernos y progresistas en la materia, en muchos aspectos comparable con el que firmó Nueva Zelanda, Singapur y Chile hace unos años atrás, que siempre se califica como el más avanzado a nivel de comercio y economía digital. El protocolo de comercio electrónico del Mercosur, tiene varias cláusulas similares y muy avanzadas en este sentido, y es algo muy positivo para el desarrollo del comercio interno en el bloque.
Hay sectores en Argentina que afirman que el acuerdo tendría un impacto negativo…
Muchas veces se citan estudios de impactos que fueron realizados, incluso anteriormente de la conclusión del acuerdo, sin tener efectivamente las últimas listas de concesiones que se realizaron mutuamente, donde se señalan algunos impactos negativos. Recientemente la Universidad Autónoma de Madrid publicó un estudio sobre los posibles impactos del acuerdo. Es muy interesante porque justamente recalca la falsa creencia de que la mayor relevancia del acuerdo estará en el comercio de bienes, cuando en realidad el comercio de servicios y todo lo que es el comercio electrónico ha tenido un crecimiento exponencial en el último tiempo, y el acuerdo da una plataforma muy importante para beneficios en el desarrollo del comercio de servicios.
Hay una nueva oportunidad para que avance, para que se logre finalmente la firma del acuerdo y se pueda comenzar a aplicar. Esto no es ajeno a las situaciones políticas que tenemos en nuestra región. Hay elecciones en Brasil prontamente y eso va a tener consecuencias respecto al camino a seguir. Pero en la coyuntura actual, los cuatro países están de acuerdo con avanzar y la UE, más allá de la cuestión geopolítica que atraviesa, tiene una intención similar.
Algunos países del Mercosur quieren negociar acuerdos bilaterales en forma individual. ¿Cómo ves el futuro del bloque?
Como dije antes respecto a la OMC, el Mercosur no deja de ser el resultado de las actuaciones de sus miembros. Siempre se observa que hay mayor actividad en el Mercosur y prosperidad, cuando hay cierto acuerdo político en el lineamiento general a seguir entre sus miembros, mayormente entre Brasil y Argentina. Podemos verlo en las distintas etapas de los gobiernos que fueron pasando. Hubo períodos de mayor o menor actividad, dependiendo de la afinidad en los intereses políticos y económicos de esos gobiernos. La situación actual responde a lo mismo.
El tema de las negociaciones comerciales bilaterales, es una cuestión que siempre me resultó muy interesante. No pasa por si podemos o no negociar bilateralmente acuerdos comerciales con terceros países, sino por qué tipo de integración queremos. El tratado de Asunción indica que el Mercosur iba a ser un mercado común pero hoy no lo somos, tampoco una unión aduanera perfecta. Somos este híbrido, muchos dicen unión aduanera imperfecta, y como tal tenemos la obligación de tener una política comercial externa y un arancel externo común. También podríamos elegir no tenerlo. Los países del Mercosur deciden no tener ya un arancel externo común y no tener una política comercial común o tenerla con algunos bemoles y excepciones. Hay dificultades jurídicas que implican que vamos a tener que modificar el tratado de Asunción, pero pasa por un interés de política económica. ¿Queremos profundizar la integración en la región o flexibilizar y permitir relaciones con otros bloques o estados de manera de que no requieran el acuerdo de los cuatro países que actualmente están activos en el Mercosur? Por eso siempre, cuando se habla de esta cuestión de la bilateralidad de las negociaciones, me interesa remarcar esta cuestión. Si se piensa netamente desde el punto jurídico, la respuesta es que no se puede, el tratado de Asunción no lo permite, la normativa derivada tampoco. Tenemos la excepción de los acuerdos con ALADI y por eso tenemos acuerdos bilaterales con los países de la región. También hay excepciones, porque cuando el Mercosur ya estaba vigente con la cláusula que indica que los países miembros no pueden negociar acuerdos que impliquen concesiones arancelarias de manera bilateral, Brasil firmó un acuerdo de cooperación económica con México. Muchos de los acuerdos con ALADI son bilaterales y por lo tanto tienen consecuencias bilaterales en cómo se aplica el arancel externo común para cada uno de los socios. Lo que pasa es que muchos de ellos ya están a 0% de arancel entonces la consecuencia práctica es la misma. Pero en aquellos en los que hay cuotas, por ejemplo, los acuerdos que se firmaron a principios de los 2000 con Israel y Egipto, donde contemplan la entrada en vigor bilateral, las concesiones arancelarias se desgravaron de manera desfasada, dependiendo de cuando cada estado fue ratificando el acuerdo. Por eso, cuando se habla de bilateralidad, no le tengo tanto temor, porque no observamos mayores problemas cuando el impacto comercial no es tan grande. Distinto es si hablamos de un acuerdo bilateral con China. Por eso me parece que esta discusión lleva a otra mayor, que es qué tipo de integración se quiere.
¿Qué opinás de la decisión de Brasil de bajar aranceles en algunos productos?
Esa decisión está amparada en el tratado de Montevideo, que también lo usamos los países del Mercosur para justificar todas las medidas que se tomaron en el marco de la pandemia e implicaron reducciones arancelarias o algún otro tipo de medidas específicas, con carácter temporal. Brasil está utilizando el mismo artículo, no en el marco de una pandemia, ni aplicado sólo a productos que tengan que ver con cuestiones sanitarias, como fue en 2020. Lo aplica a un grupo más amplio de productos y el razonamiento que da la CAMEX es que la producción, así como el consumo en Brasil, se ha visto muy afectado por la suba de precios a raíz de la pandemia, por las cuestiones de disrupción en las cadenas de suministro y el aumento en los costos de transporte. Esto hace que se tomen medidas extraordinarias para disminuir los costos y controlar la inflación.
A los que seguimos el tema del Mercosur desde hace tiempo, no nos asombra que Brasil tome una decisión de este tipo, porque es una de las bases electorales y de las primeras propuestas que realizó Jair Bolsonaro junto al ministro de economía Paulo Guedes cuando asumieron el gobierno. Básicamente la política es la liberalización comercial y una de las medidas para alcanzar ese objetivo es tener un arancel externo que sea más competitivo ya que el actual es, en promedio, uno de los más elevados del mundo y de la región, lo que obviamente afecta a la competitividad de las empresas brasileñas y del Mercosur en general. Mi análisis político de esta cuestión es que, si bien hay conversaciones que se están llevando a cabo en el Mercosur desde el 2018 respecto a la modificación del arancel externo común, estas conversaciones no han avanzado lo suficiente y la decisión de Brasil refleja el descontento del gobierno brasileño con esta situación. Sería deseable que los cuatro gobiernos pudieran llegar a un acuerdo para tener un arancel externo que nos permita ser más competitivos a nivel mundial y mejore los costos de producción de las empresas locales, en lugar de que continúen perpetuando excepciones y medidas unilaterales que nos alejan cada vez más de una real integración económica.
