En el escenario global, el comercio exterior se ha convertido en una herramienta clave para el desarrollo económico de los países. Más allá de la simple venta de productos al extranjero, se trata de un mecanismo que impulsa la competitividad, las cadenas de valor, la innovación y la generación de empleo. Sin embargo, para que una nación pueda insertarse con éxito en los mercados internacionales, necesita estrategias claras y estructuras que faciliten la producción y la exportación. Entre esas herramientas, las zonas francas han demostrado ser un motor de atracción de inversiones y un catalizador para la industrialización.
Pese a su comprobada eficacia, en Argentina su desarrollo ha sido limitado y prácticamente, desaprovechado. ¿Por qué sucede esto? ¿Qué se necesita para potenciar su impacto en la economía nacional? Para responder estas preguntas, serindustria.com.ar entrevistó a Martín Ibarra Pardo, una de las mayores autoridades en la materia a nivel mundial.
Con más de cuatro décadas de experiencia, ha sido asesor de gobiernos y empresas en más de 30 países, ayudando a diseñar estrategias de internacionalización y desarrollo industrial a partir de las zonas francas. Su conocimiento no es solo teórico. Como presidente de la firma Araujo Ibarra, ha liderado proyectos que han transformado economías en América Latina y otras regiones.
Ibarra Pardo, que asesoró al Gobierno chino en la creación de la primera zona económica especial en Shenzhen en 1983, explicó que, mientras en 1995 existían alrededor de 500 zonas francas en el mundo, hoy la cifra supera las 7.000. Este crecimiento refleja su papel crucial en el comercio internacional. Actualmente, el 40% de las exportaciones globales provienen de estas áreas.
En países como Colombia, Uruguay o República Dominicana, las zonas francas han sido clave para atraer inversiones extranjeras y fomentar industrias de alto valor agregado, desde la tecnología hasta la biotecnología. Argentina, sin embargo, ha tenido una política errática en este aspecto, limitando el impacto de este instrumento en su economía.
Según el fundador y ex vicepresidente de la Organización Mundial de Zonas Francas, una de las principales razones de este rezago es el enfoque tradicional del país en la exportación de productos primarios, en lugar de apostar por sectores con mayor transformación industrial. Además, desmonta prejuicios sobre el régimen de zonas francas, como la idea de que afectan la recaudación fiscal o que son poco transparentes.
¿Por qué un país debería desarrollar un régimen de zonas francas?
Después de la creación de la OMC (Organización Mundial del Comercio), hace ya 30 años, se creó un nuevo concepto en el mundo que se llama Made in the World (hecho en el mundo), donde ya ningún país puede decir que un producto, salvo los agrícolas, es fabricado enteramente en ese país. Por lo tanto, nació el concepto de cadenas globales de valor. Esto significa que una materia prima salta de un país a otro. Cuando llega a ese país, se convierte en un bien intermedio, salta a otro país, se convierte en un bien final y ese bien final salta a otro país para hacer centros de logística y distribución internacional. Si contaminas esos eslabones de la cadena con trámites e impuestos, la rompes. Un día de demora por trámite equivale a un 0,8% del valor de esa mercancía. Es lo que se llama el arancel administrativo, que todo el mundo paga y nadie recauda. Pero también hay impuestos. El primer axioma en comercio exterior es no exportar impuestos, no contaminar un producto con los impuestos internos del país donde no se va a consumir. Entonces, cuando se creó el GATT en 1947, había 50 zonas francas en el mundo. Cuando se creó la OMC, había 500. Hoy hay 7.000. Hubo una gran explosión demográfica en materia de zonas francas por ese concepto de hecho en el mundo, que supone espacios neutros. Cuando un país entra en las cadenas de valor, las zonas francas son fundamentales francas para crear ese santuario de neutralidad fiscal y procedimental.
¿Por qué no se ha aprovechado en Argentina?
Argentina, que produce productos primarios, no las ha necesitado. Para exportar carne, soja y trigo no necesitan zonas francas. Pero sí las va a necesitar el día que quiera exportar aviones u otro tipo de productos mucho más sofisticados. El 60% del valor del comercio mundial son manufacturas y logística. Ahí viene la necesidad y en este momento se están volviendo a barajar las cartas del comercio internacional. La guerra comercial entre Estados Unidos y China ha hecho que China haya bajado del 21% al 14% su participación en el mercado norteamericano y muchas empresas se han movido. Para recibir ese movimiento, en donde equipos usados tienen que trasladarse sin impuestos, sin trámites, cerca del consumidor y del productor de materia prima, de manera redundante, las zonas francas cumplen un papel fundamental. Tan es así que la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo) consideró a las zonas francas como el instrumento más importante para la recuperación de los países post-COVID-19 y creó un movimiento en 2021 que se llama GASEZ (Global Alliance for Special Economic Zones) para apoyar la promoción, la eficacia, la conectividad y la competitividad de las zonas francas y las zonas económicas especiales del mundo.
¿Qué representan en el mundo y en particular en Sudamérica y Centroamérica?
En el mundo, es el 40% del comercio mundial. El mundo tiene 8.000 millones de desesperados. El 1% de los desesperados, que son 80 millones, trabaja directamente en zona franca y sumando a los indirectos, llega al 3%. Tu sabes si a un país le va bien o mal en zona franca cuando más del 1% de su población trabaja en zona franca. Por ejemplo, en República Dominicana, el 2% de la población trabaja en zona franca. En Dubái, el 8%. Pero no solamente eso. Las zonas francas son laboratorios para nuevos negocios. Cuando un país quiere experimentar si un negocio es bueno o no, crea una zona franca especializada y le permite bajar el capex, nivelarse internacionalmente, porque hay otro punto de vista. ¿Para qué sirven las armas? Para defenderse, y más para defenderse que para atacar. Aquí es lo mismo. Si tú quieres irrumpir en un nuevo sector y tu competencia internacional tiene una propuesta fiscal más atractiva mediante zona franca y tú no la tienes, estás empezando la maratón con el pie izquierdo. Porque hay algo en donde es fundamental para la atracción de nuevos negocios: cómo estás tú frente a tu competencia. Y en los negocios y en el amor siempre hay competencia. Entonces, si tú no estás bien armado para el amor, el vecino te quita la novia. Aquí es exactamente igual. Si tú no tienes los incentivos suficientes, la criptonita para seducir esa inversión, el vecino se la lleva. Porque la inversión no va a dos partes, va a una sola, como el amor.
Mencionaste 7.000 zonas francas. ¿Seguirá creciendo ese número?
Bueno, no traje la bola de cristal hoy, pero diría que se van a ir especializando. Ha surgido una nueva variación de zonas francas que no existía antes. Recordemos comenzaron como logísticas. La primera zona franca que hubo en el mundo, la isla de Delos, en el año 166 a. C., en el Peloponeso, era de logística, creada por los romanos para quitarle el mercado a los fenicios en la isla de Troya. Los fenicios cobraban un impuesto del 5% por la redistribución internacional de mercancías que, en ese tiempo, eran trigo, aceite de oliva, vino y esclavos. Los romanos declararon sagrada la isla de Delos, donde habían nacido los hijos de Zeus. Como era sagrada, no se podía ni nacer ni morir. Estaba desocupada, era pequeña y no se podían escapar los esclavos. La declararon como zona franca. La visité el año pasado; tuve el honor de pisar la primera zona franca del mundo. Todavía se pueden ver los cimientos de las primeras bodegas del año 166 a. C. Sin embargo, después los fenicios, que copiaron la idea, crearon 60 zonas francas en el Mediterráneo, que fue la cuna de las zonas francas. Y por ejemplo, en Cádiz, empezaron a agregar procesos industriales. Hoy, existen zonas francas de logística, industriales, servicios y salud. La inteligencia artificial, sin zonas francas, no va a poder sobrevivir, porque aparecerán las cloud free zones, zonas francas de las nubes. Los data centers, que representan el 10% de la inversión extranjera directa y el 12% del consumo mundial de energía, se albergan hoy en zonas francas de data centers.
En países con inestabilidad política, ¿las zonas francas son una garantía para la seguridad jurídica?
Voy a cambiar la pregunta. Yo diría, ¿no crees que un país con poca estabilidad jurídica, a través del mecanismo de zonas francas con contratos de estabilidad jurídica, se vuelve más seguro? ¡Claro que sí! Si ves el caso de China, en la época de Deng Xiaoping, firmaban contratos de inversión con los inversionistas y gracias a eso, pudieron atraer billones de dólares de inversión extranjera nueva hacia el país más cerrado del mundo en los últimos 500 años. Convirtieron lo inseguro en seguro a través de las zonas francas. Como están consideradas fuera del país para efectos de comercio exterior y trámites, se les inyecta seguridad mediante contratos de estabilidad jurídica o contratos bilaterales con los inversionistas, con plazos fijos de exenciones. Lo podemos ver también en Colombia, donde el Congreso cambió abruptamente las condiciones y la Corte Constitucional determinó que si un inversionista ya había invertido bajo esas condiciones, de acuerdo con la buena fe y la seguridad jurídica, se le mantendrían las condiciones pactadas. Este principio se aplicó de forma retroactiva, por lo que la nueva ley no afectó a los usuarios calificados que ya habían invertido antes de la expedición de esa reforma constitucional.
¿Y solo deben pensarse como herramientas para el desarrollo del comercio exterior?
Va mucho más allá; el comercio exterior es solo una consecuencia. En realidad, las zonas francas son mecanismos de promoción de la competitividad regional. Porque si eres competitivo, exportas, pero no solo eso: tan importante como exportar es sustituir importaciones. ¿Qué diferencia hay si yo exporto un dólar o sustituyo un dólar en tu país? Ninguna. El efecto en la balanza de pagos, la generación de empleo y los impuestos es idéntico. Las zonas francas del pasado, pre-OMC, eran de exportación porque, según la doctrina del GATT, exportar era bueno e importar era malo. Había que subsidiar las exportaciones y prohibir las importaciones. Con la doctrina de la OMC, se prohibieron los subsidios a las exportaciones, se desmantelaron los registros de las importaciones y se achataron los conceptos de importación y exportación. El comercio internacional puro es globalización, cadena de valor, pero, sobre todo y ante todo, competitividad.
En Argentina, cuando se habla de modificar el régimen de zonas francas, lo primero que se menciona es la pérdida de recaudación fiscal. ¿Cómo se pueden equilibrar los beneficios fiscales y la necesidad del Estado de recaudar??
Es un concepto viejo y equivocado. La primera cita que pedimos cuando vamos a un país a reestructurarlo es con el director de rentas internas. Muchos estudios en diferentes países demuestran que, si exoneras un dólar de impuestos a la empresa ancla. Por ese dólar que perdonas se generan entre US$ 2 y 9 nuevos de impuestos debido al movimiento económico que esa empresa genera en el país anfitrión. En Colombia, el impuesto a la renta no es del 35%, como en Argentina, sino del 20% para exportaciones o para ciertos sectores como logística o refinerías. Pero hay muchos países, especialmente pequeños, donde el impuesto corporativo es del 0%. Algunos se preguntan: “¿cómo puede ese país ser tan poco inteligente al darle un 0% a una empresa que jamás va a tributar?” Las investigaciones demuestran que esos 200.000 empleados que genera la Zona Franca en República Dominicana van al supermercado, compran ron, cerveza y alimentos que generan IVA y así pagan impuestos. Además, esos millones de contenedores que salen de la Zona Franca usan camiones que pagan impuestos sobre el combustible y las empresas de transporte también tributan. Es más, esos mil presidentes de empresas que viven en penthouses o casas de lujo generan impuestos de renta y otros tributos y así sucesivamente. Hay una reducción en la recaudación fiscal a corto plazo, pero si no ajustas la propuesta fiscal de tu país a la competencia global, estás derrotado antes de comenzar la guerra. Sin embargo, si logras atraer a la empresa ancla, impactará positivamente en muchos de esos proveedores que no están en la Zona Franca, en muchas de las empresas de servicios fuera de la Zona Franca y en muchos de los trabajadores que no están dentro de ella.
Otra críticas que se hace en Argentina es la falta de transparencia ¿Qué mecanismos o medidas pueden implementar los gobiernos para garantizarla?
Ese también es un concepto del pasado. La globalización implica una nueva ética, la de la transparencia. Por eso, existe una alianza entre la Organización Mundial de Zona Franca, de la cual fui miembro fundador y vicepresidente durante siete años, con sede en Dubái, y la OCDE para crear el programa de Zonas Francas Seguras. Si logras certificar a la Zona Franca, a sus accionistas, a sus empresas usuarias y a sus procedimientos, puedes tener más control sin frenar la velocidad de las operaciones dentro de la Zona Franca en comparación con fuera de ella. Hay ejemplos como el colombiano, donde sobre el usuario operador, que es una empresa privada con una garantía ante el Estado, se tiene a la aduana y a una compañía de auditoría internacional que certifica nuevamente los inventarios. Si alguien va a hacer contrabando, con toda seguridad no lo hará en la Zona Franca porque será detectado y tendrá que pagar. Además, si tienes una empresa segura, un operador económico autorizado o una empresa transnacional que, por sus principios, no puede hacer trampas, puedes estar tranquilo. Ahora bien, eso no significa que no existan ejemplos de Zonas Francas o empresas dentro de Zonas Francas que no se hayan comportado correctamente. Por eso hay un movimiento global, liderado por María Camila Moreno, quien fue la directora anterior de la Asociación Latinoamericana de Zonas Francas, para garantizar la trazabilidad y la transparencia en las Zonas Francas. En países como Estados Unidos, donde existen 250 Zonas Francas principales y otras tantas subzonas, la aduana está más tranquila de que las mercancías dentro de la Zona Franca sean legítimas que fuera de ella. Sin embargo, si los empresarios de un país no son seguros, obviamente las Zonas Francas tampoco lo serán.
Para determinar dónde instalar una Zona Franca, ¿ es recomendable una decisión del Estado o del mercado?
Depende del tipo de Zona Franca que se quiera desarrollar. Si es agroindustrial, debe estar cerca de los cultivos. Las agrofree, destinadas a cultivos de alta tecnología, se benefician de la reducción de costos que ofrece una Zona Franca. En el caso de una Zona Franca turística, la ubicación ideal es cerca de un puerto, un aeropuerto o un atractivo turístico. Para un data center, es fundamental que se sitúe donde lleguen los cables submarinos de datos y haya disponibilidad de generación eléctrica. Si el enfoque es la salud, la proximidad al aeropuerto es clave para la llegada de pacientes. Una Zona Franca logística debe estar junto a un puerto, un aeropuerto internacional o una carretera estratégica. Si es industrial, conviene situarla a no menos, pero tampoco a más, de dos kilómetros de los barrios donde viven los trabajadores. Para los call centers, la cercanía a universidades garantiza mano de obra calificada. Pero hay un secreto que tiene tres palabras: Location, Location and Location. Dependiendo del tipo de Zona Franca, siempre hay que buscar la mejor ubicación posible.
¿El Estado debe determinar qué sectores pueden operar en una Zona Franca o debe ser para cualquier sector?
Normalmente, no. Lo que he visto en la mayoría de los casos es lo contrario: hay legislaciones que indican qué sectores no pueden estar en una Zona Franca. En muchos casos, el sector financiero está excluido y en otros, el sector mineroenergético. Por ejemplo, en el caso colombiano, el sector mineroenergético no puede estar en una Zona Franca, a menos que sea una Zona Franca de mar adentro, porque la inversión es tan grande que, sin la Zona Franca, no se podría lograr una nivelación fiscal internacional. Pero, ¿qué pensarías si te dijera que, en estos 40 años que llevo viviendo en zonas francas, he visto surgir negocios que no existían cuando se crearon las zonas francas? ¿Quién iba a pensar hace 40 años que surgirían cosas como los Data Centers? Nadie. O Zonas Francas de Servicios. Nadie. O Zonas Francas de Software. Eso no existía. Entonces, precisamente, gran parte de la vocación de una Zona Franca es ser un laboratorio de nuevos negocios para ensayarlos en un país.
¿Es positivo permitir que, en el caso de las zonas francas industriales o de servicios, los productos ingresen al territorio local?
Claro. Si estuviéramos hablando de 1960, yo diría que la Zona Franca es solo un parque para la exportación. De hecho, la anterior organización de Zonas Francas se llamaba la WEPSA (World Export Processing Zone Association). En ese entonces, la Zona Franca en el mundo solo era para exportaciones y para procesamiento, con muy pocas zonas logísticas. Cuando llegó la OMC, esa asociación desapareció, porque los términos “export” y “processing” ya no aplicaban. Ahora, la organización se llama World Free Zone Organization, que es una organización paraguas que ampara todo tipo de Zonas Francas y Zonas Económicas, de todos los sectores y en cualquier parte del mundo, independientemente de su régimen político o actividad.
¿En qué medida la pandemia del COVID y el auge del Nearshoring favorecieron a las Zonas Francas?
El COVID demostró la importancia de las Zonas Francas. La mayoría de las vacunas contra el COVID, las mascarillas, los trajes médicos, los ventiladores y respiradores se fabricaron en Zonas Francas. Pero, además, las Zonas Francas amortiguaron la llegada de los contenedores a los puertos y de los paquetes a los aeropuertos cuando la industria del comercio estuvo cerrada. Fueron los pulmones que amortiguaron los efectos del COVID-19. Por eso, en Bogotá, por ejemplo, las vacunas llegaron sin problemas. Tengo una foto del presidente de la República yendo a recibir las primeras vacunas en la Zona Franca de Bogotá.
¿La legislación en la región está actualizada o necesita modernizarse?
Encuentras un país en el sur del continente, Argentina, con la ley 14.331 de mayo de 1994, cinco meses antes de que se aprobara la OMC. Es prehistórica, casi “dinosaurica”, con todo respeto. Pero también hay zonas con legislaciones modernas que se han ido actualizando con el tiempo. Por ejemplo, Costa Rica recientemente incluyó sectores que no estaban contemplados como el turismo, el turismo de aventuras, los servicios médicos y logísticos dentro de la Zona Franca. Jamaica está por hacer una edición importante de su legislación. Colombia está reglamentando las Zonas Francas aeroportuarias y ferroviarias para adaptarse a estos dos métodos de transporte.
En China, se las menciona como Zonas Económicas Especiales. Paraguay impulsa la Maquila. ¿Se pueden considerar Zonas Francas?
Sí, son zonas francas. Es como si tú llamas a una hija María y a la otra Filomena; es un tema de nomenclatura. La esencia de una Zona Franca es la extraterritorialidad fiscal, es decir, la no aplicación de impuestos y procedimientos que normalmente se aplicarían en el territorio del país anfitrión. Hay dos países en América que están tomando pasos importantes en este sentido. Uno es Perú, que en abril aprobará sus leyes de Zonas Económicas Especiales para el Puerto de Chancay, que aún no las tiene. El otro es Argentina, que tiene la legislación de Zonas Francas más antigua de América Latina.
Cuando se plantea la actualización, dicen que es competencia desleal con una empresa instalada en un parque industrial…
¡Al revés, al revés! No se dan cuenta de que la empresa local puede apalancarse en la Zona Franca para ser más competitiva a nivel internacional.
¿Se pueden generar cadenas productivas?
Claro. Hay mucho miedo y muchos malentendidos alrededor de este tema, errores y conceptos antiguos que ya se han re-evaluado y sobre todo, desconocimiento y temor que van de la mano. Lo que ocurre es que la estructura de las exportaciones argentinas, en su gran mayoría, está compuesta por productos primarios.
Por lo tanto, depende de la decisión de agregar valor a las exportaciones…
Pero no solamente en la industria, sino también en servicios. Imagínate zonas francas turísticas en Bariloche o en el Perito Moreno, para atraer inversión de alta calidad. Zonas francas de salud cerca de Buenos Aires para aprovechar los aeropuertos, o agroindustriales de alta tecnología para agregar procesos industriales sofisticados a las materias primas que ya exportamos. Y las zonas francas de servicios: Buenos Aires es una ciudad maravillosa para el software, para competir con la India, que tiene 280 zonas francas de alta tecnología. Se me hace la boca agua al pensar en lo que Argentina podría lograr si se subiera al tren de las zonas francas.
